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HACIA UNA NUEVA POLÍTICA EDUCATIVA
INTRODUCCIÓN
Desde hace más de medio siglo en Uruguay, y especialmente, cuando hay cambios de gobierno, se viene hablando de la conveniencia de reformas educativas y de la necesidad de adaptar nuestro sistema educativo a las necesidades actuales. En los últimos tiempos los cambios han sido más bien para empeorar. Tal es el caso de la Ley de Educación de 1972 (proyecto Sanguinetti) que era en realidad un corsé represivo para tratar de impedir las movilizaciones estudiantiles. Tan bien diseñada con esos fines que la dictadura militar que vino a continuación debió inventar las aberrantes “actas institucionales” para todo para los partidos, para los sindicatos, para la seguridad social y hasta para los alquileres, pero no tuvo necesidad de hacerlo en el caso de la educación pues ya estaba vigente la Ley Nº .14101 que le venía a la medida. Al salir de la dictadura y luego de ardua polémica y tensiones se aprobó una llamada “ley de emergencia” pensada con carácter muy transitorio hasta la pronta elaboración de una ley definitiva lo que no ha ocurrido en 23 años Otro tanto ocurre a partir de 1996 con la llamada “reforma Rama” que intentó (sin éxito) cambiar el sistema pero no a favor de los intereses populares sino en consonancia con los principios neoliberales imperantes que imponían la menor participación posible del Estado y la mayor participación posible del Mercado, con lo cual en la práctica se acentuaban las diferencias sociales existentes. La larga y traumática resistencia gremial la hizo fracasar. Ahora tenemos nuevamente instalado el tema como punto prioritario en el Orden del Día de nuestra sociedad. Este gobierno inició desde hace dos años un proceso de tratamiento del tema de la mayor amplitud posible a nivel académico, institucional, gremial e incluso territorial, que culminaría después de vastísimas y numerosísimas acciones en un Congreso Nacional de la Educación que aportaría las orientaciones básicas para una nueva “Ley de Educación” La previsible y dominante participación de los sectores más organizados y directamente involucrados (como es el caso de los docentes) le imprimió un sesgo de inspiración claramente corporativa a toda esta actividad del CODE, tal punto que tenemos ahora enfrentados dos proyectos, uno de inspiración gremial y otro proveniente del equipo de gobierno y, de hecho, ambos versan fundamentalmente sobre la cuestión de quién dirige y quién controla al sistema educativo uruguayo. Lamentablemente esta situación nos lleva a un empantanamiento en el tratamiento del tema donde la cuestión aludida impide considerar los verdaderos problemas, no sólo porque no se tratan o se maltratan, sino porque se forja la ilusión de que con “una nueva ley” se arregla el problema, cuando lo que en realidad se necesita (al igual que en el tema de salud) no es tanto una nueva ley, sino más bien una nueva política. Esta idea es la intentaremos desarrollar en el presente trabajo donde estructuramos nuestros aportes de acuerdo con el siguiente esquema: · Situación social en materia educativa donde procuramos demostrar dónde es que radican los verdaderos problemas · Un análisis comparativo de los proyectos de ley que están en la consideración pública actualmente, marcando sus coincidencias, diferencias e insuficiencias · Una sugerencia de soluciones para implementar una nueva política en materia educativa que atienda satisfactoriamente las necesidades populares en el tema.
I .- S I T U A C I Ó N
En este tramo procuraremos efectuar una especie de inventario de situación donde queden en evidencia, cuáles son los verdaderos problemas actuales del sistema educativo uruguayo, sin lo cual consideramos que ninguna ley y ninguna política sirven. Vamos a distinguir los siguientes rubros siguiendo el esquema de la orgánica actual a fin de facilitar su comprensión (aunque no necesariamente es el más lógico) y entonces nos referimos a las siguientes: · educación inicial · educación primaria · educación secundaria · educación técnica profesional · educación terciaria
EDUCACION INICIAL
La educación preescolar y desde las edades más tempranas posibles se impone actualmente como una necesidad social y humana por múltiples razones fáciles de comprender y que en este caso nos limitamos a consignar las más relevantes. La ciencia sicológica y los estudios biológicos han demostrado cabalmente las enormes capacidades del ser humano, y de su cerebro en particular, que no son debidamente aprovechadas por la antigua creencia de que la capacidad de conocer y aprender sólo se adquiere a partir de determinada edad. Por otra parte hay disciplinas que requieren comenzar a edades muy tempranas para asegurar un adecuado aprendizaje y que las respectivas condiciones o aptitudes para ellas se evidencian muy tempranamente. Las nuevas tecnologías otorgan aún a los niños más pequeños la posibilidad de acceder a juegos y conocimientos que pueden adquirir un valor didáctico muy importante y que es necesario utilizar en la forma más conveniente y menos nociva posible. Pero además, y fundamentalmente, la evolución social ha transformado a la familia que era y es la principal contenedora de la infancia. La familia moderna es más inestable, menos numerosa, los padres están mucho menos tiempo con los hijos y deben contratar tutores o guarderías (si tienen dinero para ello) y por otro lado, francamente, la mayoría de los padres no están debidamente capacitados para la educación de sus hijos, aún cuando puedan ofrecerles el mejor cariño. Por todo ello y mucho más, la educación inicial se ha convertido en una necesidad social y por ello cada vez más los Estados establecen la ampliación de la obligación de concurrir a centros escolares a edades cada vez más tempranas. En nuestro país el primer establecimiento público de educación preescolar es de 1892, recién en 1948 se creó el segundo y a partir de 1948 comenzaron a existir en algunas escuelas las llamadas “clases jardineras” para niños de 5 años. A fines de la década del 80 se crean los CAIF. Es recién a fines de la década del 90 que se hace obligatoria la educación inicial para niños de 5 años y en los últimos años se ha ido estimulando la asistencia para niños de 4 y 3 años. Por tanto, como primera constatación la educación inicial en nuestro país tiene un muy tardío comienzo y un muy pobre desarrollo que recién se ha acelerado en los últimos diez años. De acuerdo a la información disponible juntando datos de INE y de ANEP la situación sería en síntesis la siguiente. En cuanto a los niños menores de 3 años en el Uruguay se los estima estadísticamente en aproximadamente 162 mil. No hay datos confiables sobre la cobertura que proporcionan las Guarderías, Jardines de Infantes y similares públicos y privados. Sí se conoce la muy buena y aleccionadora experiencia de los CAIFs (Centros de Asistencia a la Infancia y la Familia) que presta una atención integral, educativa, sanitaria, asistencial especialmente a niños menores de 3 años de zonas con grandes carencias socio económicas y que atiende a unos 45 mil niños y sus respectivas familias tanto en Montevideo como en el Interior. En cuanto a los niños entre 3 y 5 años la situación es la siguiente:
De lo anterior se desprende que, si bien a la edad de 5 años prácticamente el 100% de los niños uruguayos está integrado a la educación formal, en los menores de dicha edad y sobre todo en los menores de 3 años todavía estamos lejos de la referida integración. Pero hay algo que es realmente grave y que, a nuestro juicio, es donde radica el problema principal tanto de la educación inicial como del resto del sistema educativo uruguayo y es lo siguiente. El acceso a este servicio esencial es muy desigual en los distintos estrados sociales, siempre en perjuicio de los sectores menos favorecidos, con lo que se mantiene y agrava la desigualdad social no solo de presente sino lo que peor aún, de futuro. Al respecto veamos estas cifras que se refieren a la cobertura de la educación inicial según el quintil de ingreso de las respectivas familias.
De los datos se infiere la gravísima y prácticamente irrecuperable desigualdad existente entre los distintos grupos sociales. En efecto a la edad de 3 años sólo el 10% de los niños del quintil de mayores ingresos no asiste a la educación inicial mientras que en el quintil de menores ingresos, casi los dos tercios de los niños no acceden. En el caso de los niños de 4 años, el 30% de los niños más pobres no asiste, mientras que en el quintil de mayores ingresos sólo el 3% está en esa situación. Otra evidencia que surge es la preferencia de los sectores de mayores ingresos por la educación inicial privada y viceversa de los pobres por la educación pública. Si la educación inicial privada es (como se supone y en términos generales) de mejor calidad que la pública este punto de partida tan desigualitario (si no se corrige) seguramente contribuirá a agravar la desigualdad en nuestra sociedad en el futuro
EDUCACION PRIMARIA
Veamos ahora la situación de la educación primaria. Podemos adelantar que es el único tramo del sistema educativo uruguayo que es realmente universal, porque abarca prácticamente a toda la población involucrada (entre los 6 y los 12 años), cubre todo el territorio nacional, medios urbanos, suburbanos y rurales, tiene un buen nivel de docentes (todos titulados), no tiene diferencias en cuanto a cobertura, ni por región, ni por género, y esta situación se viene dando desde hace muchas décadas con lo cual se ha consolidado como el sector más prestigioso e integrado socialmente de nuestro sistema educativo. Por otra parte dentro del subsistema público (ANEP) es el de mayor tamaño, tanto por el número de alumnos (el 44% del total) como de docentes.(el 39% del total). En el siguiente cuadro tenemos un panorama general de las dimensiones del sector Primaria del sistema educativo uruguayo, discriminando establecimientos, maestros y alumnos, según el tipo de administración y según Departamento, Montevideo e Interior.
Del cuadro anterior destacamos lo siguiente: ,
Sin embargo estas cifras no dan cuenta cabal de los problemas reales de la educación primaria en Uruguay. Nuestra tesis es que el problema principal radica en que la educación básica en Uruguay no es directamente proporcional a las necesidades sociales sino inversamente proporcional a las mismas. Dicho de otra manera; no tiene en cuenta las enormes desigualdades sociales existentes y por tanto no contribuye a corregirlas sino a perpetuarlas e incluso agravarlas.. Vamos a aportar algunos datos que consideramos demuestran esta tesis de modo contundente y que, por supuesto, como todos los de este artículo están tomados de estadísticas oficiales de la ANEP y de INE Es bueno tener presente las características sociales de los alumnos de la Enseñanza Primaria Pública en el Uruguay y que como ya dijimos cubre al 90% del total de la población escolar. El siguiente cuadro tomado de una investigación hecha por ANEP en el año 2005 es suficientemente ilustrativo al respecto.
Los anteriores datos muestran con suficiente evidencia las tremendas desigualdades sociales que debe afrontar el sistema educativo uruguayo en su etapa básica que se supone debería ser el punto de partida inicial común para todos los ciudadanos. Más del 40% del total de alumnos de Primaria Pública (que reiteramos atiende al 90% de los niños) pertenece a hogares con necesidades básicas insatisfechas o con padres que ni siquiera han completado el ciclo educativo básico. Y en el 20% de las escuelas ubicadas en los contextos sociales más críticos, esos porcentajes ascienden a más del 60% del total de alumnos. Por otra parte si más del 50% de los niños del Uruguay está viviendo bajo la línea de pobreza y obviamente concurren a la Escuela Pública en abrumador porcentaje, todo parece indicar que los establecimientos educativos que atienden a esa población deberían estar equipados con los mejores elementos e instalaciones y con los más capacitados docentes, a fin de compensar en algo las tremendas desigualdades existentes. Si eso no ocurre, entonces el sistema educativo sólo contribuye a mantener el estatu quo y por tanto a conservar cuando no a acrecentar las desigualdades sociales. Si bien se han hecho muchos esfuerzos, especialmente en estos últimos años para atender esa situación tales como aumentos de las Escuelas de Tiempo Completo, Planes de Emergencia, Maestros Comunitarios, (que aunque son metodologías muy discutibles en cuento a su eficacia, mejoran lo actual) pero estamos todavía muy lejos de las necesidades requeridas y como decía Artigas “la causa de los pueblos no admite la menor demora” Baste pensar que si el 50% de los niños vive bajo el nivel de pobreza y si la Escuela Pública atiende al 90% de los niños uruguayos, las escuelas de tiempo completo que son solamente el 10% del total, o las políticas asistenciales transitorias, o los maestros comunitarios que son solamente 500 en un total de 16 mil, todas esas tardías y esmirriadas medidas resultan absolutamente insuficientes. Y en este plano se suelen cometer dos errores muy graves;
Y como prueba de lo que decimos en cuanto a que el sistema, tal como funciona actualmente, tiende a mantener y agravar las desigualdades sociales y por tanto no es directa sino inversamente proporcional a las necesidades, veamos algunos datos
Como se puede apreciar fácilmente todos los índices son elocuentes en cuanto a demostrar que los niños provenientes de los sectores carenciados tienen notoriamente mayores dificultades para aprovechar del sistema educativo. Tanto las tasas de repetición, como de extraedad (o sea edad mayor a la que corresponde según curso), asistencia insuficiente (que falta entre 70 y 140 días de clase) o abandono intermitente (o sea que asiste menos de 70 días en el año) Creemos que los anteriores datos y opiniones son suficientemente contundentes en cuanto a lo que consideramos el problema principal de la enseñanza primaria (y como veremos más adelante podemos decir lo mismo de todo el ciclo básico), o sea que el sistema no es funcional a las necesidades de la sociedad. Dar trato igual a quienes están en situación social tremendamente desigual equivale a mantener la desigualdad y mantener la desigualdad es agravar el problema principal de nuestra sociedad: la pobreza
EDUCACION SECUNDARIA
Como es sabido la educación secundaria actualmente en el Uruguay, comprende dos ciclos: el primer ciclo (también llamado “ciclo básico”) que comprende los tres primeros años, y el segundo ciclo (también llamado “bachillerato”) que comprende otros tres años. El primer ciclo es obligatorio, el segundo todavía no lo es, pero en el proyecto elaborado por el actual gobierno y actualmente en consideración legislativa, también lo sería. Primeramente veamos las dimensiones principales de este segmento del sistema educativo uruguayo.
El gran crecimiento de la matrícula de Secundaria es un fenómeno de los últimos años fundamentalmente debido a la obligatoriedad del ciclo básico en últimas décadas y a las exigencias de la sociedad y del mercado. Sin embargo todavía hay déficits importantes como lo revelan las siguientes cifras. El ciclo básico de Secundaria se correspondería normalmente con las edades de 12 a 14 años y el segundo ciclo a las edades entre 15 y 17 años, pero la situación en porcentajes es la siguiente
Los anteriores datos revelan algunas fallas importantes, por ejemplo el alto rezago en el pasaje tanto de Primaria a Secundaria, como del Primero al Segundo Ciclo, en ambos casos en torno al 20% del alumnado total. Pero otra cosa igualmente grave es el alto porcentaje que adolescentes entre 12 y 14 que no asiste ni siquiera al ciclo básico (casi 30%) y por supuesto más de la mitad (51.3 %) no asiste al segundo ciclo. Podríamos seguir agregando datos para demostrar la insuficiencia y disfuncionalidad de este subsector del sistema educativo uruguayo Por ejemplo y para demostrar que la cobertura de este subsector tampoco se tiene en cuenta el tremendo problema y realidad de la desigualdad social y por tanto los alcances y la eficiencia son muy diferentes siempre en perjuicio de los más pobres. Veamos estas cifras.
Son cifras realmente alarmantes que vale la pena retener:: si consideramos la población entre 15 y 17 años de edad, mientras en el 20% más rico de la población solamente el 3% no asiste al sistema educativo, en el otro extremo en el 20% más pobre los que no asisten se acercan a la mitad , el 43%. Otro tanto ocurre con los rendimientos, como es obvio son muy diferentes según el contexto social en el que se encuentra los alumnos, como lo prueba el siguiente cuadro referido a dos asignaturas básicas del primer ciclo: matemáticas e idioma español
Hay también otros problemas serios y bien conocidos a la interna del sistema tales como la insuficiencia de las instalaciones, la vetustez de los equipos, las carencias de los docentes ,casi el 40% trabaja en dos o más establecimientos y menos del 60 % de los mismos tiene el título correspondiente. Pero a nuestro juicio los problemas principales de la Enseñanza Secundaria en el Uruguay son dos, a cuál de los dos más graves: Ø Al igual que el resto del sistema educativo uruguayo no contempla adecuadamente las enormes diferencias sociales existentes y por tanto contribuye a mantenerlas e incluso agravarlas Ø Está pensado como una etapa preparatoria de la enseñanza superior y es para más del 80% de los usuarios la etapa terminal y por tanto le sirve para muy poco o nada. Sobre el primer problema ya hemos datos suficientemente ilustrativos sobre la participación y rendimientos de los distintos estratos sociales, siempre en perjuicio de los más carenciados. Sobre el segundo problema pensemos en primer lugar en el origen histórico de Secundaria. Fue creada con los criterios elitistas del siglo XIX, como una dependencia de la Universidad, en la segunda década del siglo XX se populariza con la creación de los liceos departamentales del Interior y recién a partir de 1935, luego de una gran polémica y en medio de turbios manejos políticos se independiza de la misma. La Enseñanza Secundaria ha mantenido su carácter originario a pesar de su autonomía, se ha desvinculado notoriamente de la problemática social, de las realidades económicas y por tanto no satisface las necesidades de los jóvenes y muy especialmente de los jóvenes pobres. Para demostrar el fracaso del sistema en cuanto a ser funcional a las necesidades sociales y a la justicia social, basta con el siguiente dato que se refiere al nivel educativo de los jóvenes en tres cortes: a los 16 años (cuando se supone que todos han terminado el ciclo básico), a los 20 años (donde se supone que todos deberían estar cursando estudios terciarios) y a los 25 años (donde se supone que todos deberían tener alguna profesión).
Las cifras son tremendamente contundentes en la demostración de nuestra tesis sobre disfuncionalidad del sistema. Obsérvese que a los 20 años, mientras que el 80% del quintil de mayores ingresos usufructúa del sistema educativo, en el quintil de menores ingresos, la misma cifra (80%) ya ha sido excluida. A los 25 años mientras más de la mitad del sector más rico está dentro del sistema, menos del 7% de los más pobres están dentro del sistema. Y a los 16 años casi la totalidad del sector de mayores ingresos está dentro del sistema, en el sector de menores ingresos, casi el 40% ya lo ha abandonado. Creemos que no hacen falta más comentarios.
EDUCACION TECNICA Y PROFESIONAL
El trabajo es una necesidad y un derecho de todos los ciudadanos, lo establecen así los principios básicos de justicia social, y la propia Constitución y la Declaración de Derechos del Hombre Ahora bien, para obtener un trabajo decentes (siempre, pero actualmente mucho más) se requiere una cierta capacitación indispensable. Por tanto la enseñanza técnica y profesional debería ser universal y efectivamente al alcance de todos. Si eso no ocurre estamos ante una situación de flagrante y gravísima injusticia social, perpetuando y agravando las desigualdades sociales. Pues bien; lamentablemente eso es precisamente lo que ocurre en el Uruguay y por desgracia, muy poco o nada se ha hecho o se hace (desde el Estado) para corregir esta situación. La enseñanza técnica fue concebida a fines del Siglo XIX como una enseñanza para presos y delincuentes, posteriormente y durante el siglo XX e incluso hasta hoy, como una enseñanza de menor calidad para gente de bajo cociente intelectual, muy pobres o sin condiciones para estudios superiores. El sector de la Enseñanza Técnica y Profesional, la histórica UTU (el nombre era muy bueno “Universidad del Trabajo del Uruguay) es de hecho la cenicienta del sistema. Reiteramos debería ser universal y prioritaria, todos deberíamos tener la oportunidad de capacitarnos para el trabajo en cualquier área, administrativa, industrial, agraria o de servicios y luego quedar habilitados para proseguir estudios superiores si es posible. E incluso también la capacidad de reciclarnos periódicamente en la profesión (cualquiera que sea) puesto que hoy en día la evolución y los cambios en la esfera del conocimiento tienen una asombrosa aceleración. No actualizarse es retroceder Veamos ahora algunos datos sobre la dimensión y cobertura de este subsector del Sistema Educativo Uruguayo.
Todos los datos refieren a la UTU, o sea a la enseñanza técnica profesional pública y gratuita; no tenemos en el momento datos actuales sobre la enseñanza técnica y profesional privada que es muy variada e importante, a tal punto que el reaccionario informe del BID de la década del 90 que dio origen a la nefata reforma de 1996 sostenía que no importaba la enseñanza técnica y profesional del Estado, porque ya la prestaban en forma eficiente y adecuada las Instituciones Privadas (¡) El calificativo de “cenicienta” del sistema que le hemos adjudicado a este subsector, se debe al pobrísimo equipamiento e insuficiencias del mismo, Baste decir que hay liceos en todos los barrios, incluso en los barrios pobres; pero no hay ninguna escuela industrial en los barrios pobres y eso a pesar de que los pobres la prefieren. Por ejemplo el porcentaje de alumnos provenientes del sector más pobre en UTU es el doble del porcentaje de los sectores más ricos. (24% contra 12% sobre el total de alumnos del subsector) Pero para mayor abundamiento sobre la devaluación en que se tiene a este subsector tan vital para la sociedad vayan estos datos:
Esa desvalorización tradicional y retrógrada de la enseñanza técnica y profesional no se corresponde con la realidad nacional y mucho menos con sus necesidades. Al respecto veamos algunos datos sobre el porcentaje de ocupados y de desocupados según el nivel educativo adquirido y donde se muestra que las personas con capacitación técnica o terciaria tienen un nivel de ocupación sensiblemente mayor y un nivel de desocupación notoriamente menor que las personas que carecen de capacitación técnica o profesional.
Obviamente las personas con educación terciaria (tipo universitario) son las que tienen mayor nivel de ocupación y menores porcentajes de desocupación y de inactividad. Por su parte las personas con capacitación técnica tienen también una situación de ocupación notoriamente mejor que la de las personas sin instrucción o solamente con el ciclo básico Finalmente queremos advertir sobre el lamentable bajo nivel de capacitación profesional de la población uruguaya mayor de 15 años o sea en condiciones (y se supone que con necesidad y derecho de trabajar) . Veamos al respecto las siguientes cifras:
Esta situación es particularmente preocupante si tenemos en cuenta los acelerados cambios que se registran en todos los rubros de la actividad económica y social actual y el elevado grado no sólo de conocimientos adquiridos sino de la permanente actualización de los mismos que se requieren en nuestros días y sin los cuales es imposible que el país se modernice y avance con progreso y equidad.
EDUCACION TERCIARIA
En este subsector del sistema educativo uruguayo incluimos los Institutos de Formación Docente (maestros y profesores) , las Universidades, pública y privadas y una variada gama de Institutos de Educación Terciaria como los de Técnica Superior, la Enseñanza Artística, Policial, Militar En primer lugar veamos algún dato de la dimensión y características básicas de este sector, también llamado de “educación superior” En primer lugar en cuanto a la cantidad de alumnos matriculados en institutos de educación terciaria los totales matriculados (año 2006) serían los siguientes;
Debemos hacer alguna advertencia sobre estos datos; en primer lugar no tenemos información sobre la enseñanza terciaria de nivel privado, salvo en el caso de las universidades. Otro detalle importante es que los alumnos de educación terciaria están concentrados muy fuertemente en Montevideo. Solamente en el caso de Magisterio y en Profesorado la participación del Interior es importante, el 72% de los estudiantes magisteriales y el 39% de los estudiantes de profesorado lo hacen en Instituciones radicadas en el Interior. En todos los demás casos el fenómeno del centralismo es abrumador. También vale la pena tomar nota de la muy baja participación de los estudiantes de carreras terciarias técnicas, que constituyen solamente el 3,5 % lo que seguramente como ya lo señalamos anteriormente conspira contra la modernización y el desarrollo del país Observando el total de alumnos matriculados en institutos de enseñanza terciaria y aún sin tomar en cuenta los problemas de deserción y de rezago, es del orden del 20% de la población de las edades respectivas o sea entre los 17 y los 30 años de edad. Alguien podría pensar que para Uruguay es un porcentaje aceptable, pero estamos muy lejos de los países adelantados que tienen un porcentaje del 60% de esas edades matriculado en enseñanza terciaria. En cuanto al total de alumnos matriculados en la UDELAR debe advertirse que un alto porcentaje no son estudiantes activos y que además hay un rezago importante, por lo que si tomáramos en cuenta solamente a los que tienen una actividad curricular normal, seguramente que las cifras serían mucho menores en este caso. En efecto, un elevado porcentaje de alumnos matriculados no son estudiantes de dedicación plena, sino parcial, transitoria o por períodos aleatorios. Al respecto veamos estas cifras que corresponden a alumnos matriculados en la Universidad de la República que a la vez estudian y trabajan.
También debemos consignar el elevadísima aumento de estudiantes en la Universidad de la República que ha sido en los últimos 50 años de más de 400%, lo que ha creado muy serios problemas de instalaciones, infraestructura, administración y docencia. Otro fenómeno a destacar de los últimos 20 años es el surgimiento y proliferación de Universidades e Institutos Universitarios de carácter privado que introducen el criterio comercial en la educación superior y por tanto discriminan a favor de los sectores de mayores recursos, fundamentalmente ofreciendo oportunidades de carreras directamente orientadas a los requerimientos del mercado. No existen estudios convincentes y actualizados que establezcan un comparativo entre la universidad pública y las universidades privadas. Todo parece indicar que la UDELAR, a pesar de sus grandes deficiencias, proporciona una calidad educativa muy superior a la de las universidades privadas, pero éstas presentan mayor eficiencia en cuanto a los rendimientos. Por ejemplo el porcentaje de egresos sobre el total de ingresos anuales es de 21% en la universidad pública y de 84% en el conjunto de las universidades privadas. En cuanto a las tareas de investigación y de extensión que son fundamentales para una Universidad en el cumplimiento de su función social e incluso económica, son prácticamente inexistentes en las universidades privadas y muy limitadas en la universidad pública, principalmente por falta de recursos y de planificación. La UDELAR estima que dedica el 15% de su presupuesto a programas de investigación. Sería una cifra realmente importante, pero lo que ocurre es que el presupuesto de la Universidad es solamente el 3% del presupuesto nacional, y por tanto lo que la Universidad destina a la investigación es solamente el 0.1% del PBI. Es una cantidad muy menor, a pesar de eso es el tercio de todo lo que el Uruguay destina a investigación científica y tecnológica, que es del orden del 0.3% del PBI. Eso es una de las razones más importantes de nuestro atraso. América Latina destina como promedio a ese fin el 0.5% (falta poco para que nos dupliquen) y ni qué hablar de Europa que destina como promedio el 1.81% y por supuesto de Finlandia, Irlanda, Suecia o Japón, que destinan a ello más del 3% de su PBI Finalmente digamos algo que es característico de todo el sistema educativo uruguayo: no tiene en cuenta las enormes diferencias sociales existentes y por tanto no contribuye a corregirlas, sino más bien a mantenerlas y agravarlas Al respecto reflexionemos sobre los siguientes datos:
Se toma en cuenta el tramo de edades comprendido entre los 19 y los 24 años por ser el período que correspondería normalmente a los estudios de carácter universitario y terciario en general. Pues bien, observamos que mientras los jóvenes del quintil más bajo de ingresos constituyen casi el 25% del total de jóvenes de ese tramo, en la Universidad son solamente el 5,9%, mientras que en el otro extremo, los jóvenes del quintil de ingresos más alto son solamente el 14,2% de la respectiva población, pero en la matrícula universitaria representan el 34,2%
I I .- LOS PROYECTOS DE REFORMA
Ahora bien; en esta oportunidad, año 2008, se están planteando “proyectos de reforma educativa” o de “nuevo sistema educativo”, por lo que corresponde analizar de qué se trata y si tienen relación con la situación y la problemática que venimos describiendo. En esta ocasión se plantean dos proyectos de ley, uno de ellos auspiciado por los Gremios de la Enseñanza y otro elaborado por el Poder Ejecutivo y es necesario considerar sus respectivas características, con un método a la vez analítico y comparativo. Ofrecemos a continuación un cuadro comparativo de los dos proyectos y que pone en evidencia los temas que incluyen, un breve resumen indicativo de las propuestas y el espacio que dedican a los mismos Dos proyectos de Ley de Educación, el proyecto que llamaremos “gremial” y que fuera presentado por Gremios Docentes y el “del ejecutivo” que es el elaborado por el MEC y presentado por el Poder Ejecutivo actualmente a consideración parlamentaria CUADRO COMPARATIVO DE LOS DOS PROYECTOS
Desde una somera lectura y hasta un minucioso análisis de los dos proyectos en consideración, ponen en evidencia algunas conclusiones que nos parecen indubitables. a) Los dos proyectos versan fundamental, predominante o exclusivamente sobre el aspecto institucional y organizacional del Sistema Educativo b) Los principios generales orientadores del proyecto, en grandes líneas, son absolutamente similares en ambos casos c) El proyecto gremial se refiere exclusivamente al sistema público de educación y en particular a lo que abarca la ANEP d) El proyecto del Poder Ejecutivo incluye otros aspectos, varias modalidades educativas, creación de nuevos organismos y también referencia a la enseñanza privada. Nos quedamos con la primera de estas conclusiones para afirmar con absoluta convicción que ninguno de estos proyectos ataca la verdadera problemática del sistema educativo uruguayo y que es la que describimos a grandes rasgos anteriormente en el capítulo referido a la “situación” de la educación en el Uruguay actual. Responden ambos a la tradición uruguaya (y particularmente de la izquierda) de cifrar demasiadas esperanzas en el aspecto formal, legal, institucional, del sistema, cuando en realidad los problemas principales están en el aspecto social, administrativo y económico del asunto. El gran nudo temático de los dos proyectos es quién dirige el sistema educativo uruguayo, si los gremios (donde predominan determinadas tendencias políticas) o el Poder Estatal, (donde predominan otras tendencias políticas) Y eso está muy lejos de ser el verdadero o el principal problema de nuestro sistema educativo Para nosotros, no cabe ninguna duda, que al igual que en el otro gran rubro de las políticas sociales, el de la salud, lo que se necesita aquí en educación, no es tanto una nueva ley, sino una nueva política. De la misma manera que decimos que el problema presupuestal y el problema de cómo se dirige el sistema, con ser importantes, son absolutamente menores frente al gran problema de la disfuncionalidad actual del sistema con respecto a las necesidades nacionales e insignificantes comparados con la inequidad estructural del mismo que contribuye a mantener y agravar las desigualdades de nuestra Sociedad. Lo que verdaderamente importa no son reformas para más o mejor de lo mismo, sino en cambio real del sistema para que el servicio educativo (responsabilidad ineludible del Estado) llegue a donde tiene que llegar y ahora no lo hace y en la forma que debe hacerlo, que por cierto no es la actual. En síntesis nuestra tesis es la siguiente: más bien que una nueva ley de Educación, lo que se necesita es una nueva política educativa En tal sentido y con tal orientación nos permitimos efectuar a continuación algunas sugerencias para provocar cambios reales y a favor de los intereses populares y de la conveniencia social en nuestro sistema educativo.
III.- HACIA UNA NUEVA POLÍTICA EDUCATIVA
En primer lugar y sin ninguna duda para nosotros el objetivo de la política educativa inspirados en el principio artiguista “El objetivo del gobierno es la felicidad del pueblo”, es llevar el servicio educativo a los sectores sociales que ahora no lo tienen y hacerlo en una forma permanente, eficiente e integral en articulación con las demás políticas sociales sin lo cual no es posible atacar eficazmente el problema número uno del Uruguay y del mundo que es la pobreza. Para ello sugerimos algunas propuestas que nos parecen imprescindibles, que se pueden y deben adoptar de inmediato, mantenerse sistemáticamente y evaluarse y ajustarse permanentemente a fin de asegurar el cumplimiento del objetivo planteado. Para facilitar la comprensión de las propuestas las formulamos en cuatro grandes rubros que a nuestro juicio son los que responden a la lógica y a las necesidades sociales. Y esos cuatro rubros son: la educación básica, la educación profesional , la educación superior y la educación permanente Entendemos por educación básica, la que se considera que deberían recibir todos por igual, obligatoria y común para todos los habitantes en términos prácticos sería lo que actualmente conocemos como educación inicial, educación primaria y ciclo básico de secundaria. Entendemos por educación profesional, la que debería ser también universal en el sentido de que todos deberían tener acceso a la misma, pero no común, puesto que habría distintas posibilidades y el usuario podría optar. En términos generales sería la que nos prepara para desempeñarnos en el trabajo en cualquier área: administrativa, agraria, industrial o de servicio. En términos sencillos sería lo que ahora conocemos como UTU o educación técnico profesional, pero que también comprendería muchas otras instituciones u organismos dispersos e inconexos que actualmente cumplen total o parcialmente esa función. La educación superior sería fundamentalmente la de investigación científica en todas las áreas de las ciencias, y la formación de profesionales de grado y posgrado. Sería lo correspondiente a la Universidad y sus respectivas carreras, incluyendo la formación de Docentes para todos los niveles. Sería lo que llamamos Universidad o estudios terciarios. Finalmente, la educación permanente sería la que necesitamos todos durante toda la vida, la que nos permita un relacionamiento el más adecuado posible con el medio en que vivimos y una actualización y reciclaje permanente de los conocimientos que se van adquiriendo a lo largo de la vida.
Propuestas para la educación básica
Como principio básico y fundamental, todos los centros de educación básica (inicial, primaria y ciclo básico) deben tener una coordinación territorial sistemática, institucional y permanente con los demás centros ejecutores de políticas sociales tales como policlínicas, centros sociales, comedores populares, plazas, campos de deportes y demás espacios públicos dentro de su territorio. El cumplimiento pleno del anterior principio, especialmente en los barrios o regiones pobres, es absolutamente imprescindible, para que las políticas sociales no se conviertan en mero asistencialismo, infecundo y dispendioso y que por el contrario tengan un enfoque integral, diferencial y participativo, que es la única forma de que sean eficaces en el tratamiento del más grave problema social contemporáneo que es la desigualdad social y la pobreza. En todos los barrios de radicación de población pobre debe haber centros para la atención de la niñez, de tipo integral, desde el nacimiento y hasta la iniciación de la educación formal, con estimulación temprana, promoción de la relación familiar y de la vinculación con el medio, de un tipo similar a los actuales CAIFs. En todos los barrios o regiones pobres deben haber centros educativos para la educación inicial (de los 4 a los 6 años), centros escolares (de 6 a 12 años) y ciclo básico (12 a 15 años) convenientemente integrados y coordinados. Los respectivos servicios técnicos determinarán la mejor forma de coordinar el ciclo escolar con el llamado “ciclo básico” potenciando al máximo la oferta educativa del sistema público y buscando contribuir a corregir las injusticias y desigualdades sociales actuales. Los centros educativos de todo nivel (de primera infancia, inicial, escolar y ciclo básico) del sistema público ubicados en los barrios y regiones pobres, deben estar dotados con las mejores instalaciones y equipamientos disponibles, con docentes especialmente capacitados al respecto y la complementación de atención multidisciplinaria por parte de educadores sociales, sicólogos, profesores y auxiliares educativos La dirección del subsistema de educación básica debería estar a cargo de un consejo directivo con participación del MEC, de los docentes y de los padres y en la misma forma deberían funcionar órganos consultivos y de control en todos los centros educativos. Mientras esta nueva estructura no esté aprobada, se dispondrá la coordinación y colaboración obligatoria de los organismos actualmente involucrados, tanto nacionales como municipales. Se estimulará al máximo posible un funcionamiento descentralizado, a fin de maximizar su adecuación a las necesidades del medio, implementando procedimiento para una evaluación sistemática y continua (interna y o externa) que permita efectuar los ajustes que correspondan, difundir los éxitos y evitar los fracasos. Los centros educativos públicos de educación básica podrán también coordinar con instituciones u organizaciones privadas actuantes en el medio, siempre con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de las personas del respectivo territorio. En la elaboración del presupuesto de la Educación Básica Pública los órganos responsables deberán escuchar la opinión y sugerencias de las organizaciones de docentes, de funcionarios, de usuarios y de agrupamientos de familiares u organizaciones sociales vinculadas a la problemática, dejando en cualquier caso constancia de las mismas en los respectivos expedientes.
Propuestas para la Educación Profesional
El principio básico es que la educación profesional proporcionada por el Estado debe poseer las siguientes características principales: universal en el sentido de que cualquier habitante del país debe tener posibilidad de acceder a la misma en cualquier parte del territorio nacional, opcional en cuanto a que debe abarcar todas las distintas áreas posibles, tales como administrativa, comercial, agraria, industrial, técnica, de servicios, o incluso de interés particular del usuario. orientada a que todos sus usuarios puedan insertarse adecuadamente en la sociedad mediante la obtención de un trabajo digno integrada, en el sentido de que debe vincularse con el medio socio económico atendiendo a sus respectivas necesidades, tanto permanentes como coyunturales. actualizada, en el doble sentido de que debe adecuase a la evolución de los conocimientos actuales y que debe permitir a todos los trabajadores, periódicas actualizaciones o reciclajes.
En todos los barrios, pero especialmente en los barrios y regiones pobres, deberán existir centros de educación profesional, para las distintas áreas, atendiendo en lo posible las características del medio, con los equipamientos, instalaciones y recursos humanos y docentes necesarios. La Educación Profesional deberá ofrecer las distintas posibilidades que otorga la tecnología actual para el desarrollo de modalidades de tipo presencial, semipresencial y de educación a distancia. El Estado otorgará becas, subsidios o estímulos especiales que permitan a los usuarios, especialmente de los sectores pobres, tener las debidas oportunidades para acceder a los conocimientos requeridos para un trabajo digno. Asimismo se procurará coordinar con la Dirección de los Centros de la educación básica a fin de efectuar el mejor aprovechamiento posible de las instalaciones existentes y de las que se construyan en el futuro para todo el sistema educativo. La Educación Profesional podrá ofrecer servicios de asistencia técnica, pasantías o incluso de producción siempre que sea en beneficio del interés general de la sociedad y de la conveniencia de sus usuarios. Los Centros de Educación Profesional, en el cumplimiento de sus fines, se vincularán con los servicios correspondientes del Ministerio de Trabajo, así como con las organizaciones sociales y empresas vinculadas al trabajo en todas sus áreas. La Educación Profesional se coordinará sistemáticamente con los demás subsectores del sistema o sea la educación básica, la educación superior y la educación permanente a fin de asegurar la mejor prestación del servicio y la facilitación del tránsito entre los diferentes subsectores. La Dirección del subsistema de educación profesional estará a cargo de un consejo directivo con participación de los ministerios de Educación y Cultura y de Trabajo, de los docentes, estudiantes y funcionarios del subsector y representantes de las organizaciones de trabajadores y empresarios. El funcionamiento del Subsistema de Educación Profesional deberá tener amplias competencias para una administración descentralizada del mismo atendiendo a las características y requerimientos de las distintas áreas de estudio, capacitación y producción. En la elaboración del Presupuesto de la Educación Profesional se consultará previamente a los Gobiernos Departamentales y organizaciones públicas y privadas vinculadas al trabajo, recibiendo propuestas y sugerencias al respecto que deberán ser analizadas y resueltas convenientemente según las posibilidades y prioridades existentes, dejando debida constancia de las mismas.
Propuestas para la Educación Superior
Aquí el principio orientador principal de la política educativa es el siguiente: Uruguay es un país de muy pequeñas dimensiones en el concierto mundial, por tanto deben concentrar sus principales recursos de conocimiento a fin de potenciar su desarrollo científico y tecnológico que se considera como requisito imprescindible de progreso en la sociedad actual. Por tanto el objetivo principal de la educación superior es la investigación, desarrollo y difusión del conocimiento al máximo nivel en beneficio de toda la comunidad y no de una élite de la sociedad La enseñanza superior del Estado deberá cumplir la función de formación de profesionales de grado y de posgrado en todas las áreas, pero deberá priorizar las funciones de investigación y desarrollo de todas las ciencias y tecnologías. La investigación se especializará en la ciencia básica y en las ciencias más directamente vinculadas con el bienestar económico y social de nuestro pueblo, atendiendo a las características de la producción básica y de los recursos naturales del país. A título de ejemplo son prioritarias las investigaciones y desarrollos tecnológicos sobre cuestiones tales como el suelo, la pradera, la alimentación y la salud humana y animal., las energías alternativas. La labor universitaria y de enseñanza terciaria y educación superior se financiará con recursos presupuestales y extrapresupuestales, nacionales, regionales o internacionales y en base a contratos que se formularán en acuerdos entre el Estado y la Universidad, que tendrán por objetivo el avance en la investigación en las áreas que se consideren prioritarias. También podrán existir acuerdos entre los Institutos de Educación superior y los Gobiernos Departamentales, organizaciones de trabajadores y empresarios, o incluso empresas u organizaciones particulares, siempre que ello se considere de interés nacional. Se fomentarán los convenios de cooperación científica y tecnológica entre organismos de educación superior del Uruguay con otros similares de cualquier región del mundo pero especialmente con los ubicados en nuestra región rioplatense. El Estado premiará con estímulos, compensaciones y concursos la producción de avances importantes en áreas de ciencia y tecnología, de todas las disciplinas, que tengan vinculación con el mejoramiento económico y social de nuestro país. La administración de los distintos organismos e institutos de educación superior o terciaria deberá ser ampliamente descentralizada sin perjuicio de la debida coordinación de todas las áreas, y además, permanente y sistemáticamente evaluada por auditorías internas y externas. La dirección del subsector de educación superior estará a cargo de un consejo directivo con participación del Ministerio de Educación, y de los diferentes órdenes, docentes, funcionarios, estudiantes, y egresados. El presupuesto de la Educación Superior será elaborado con amplia consulta entre los diversos órdenes y destinado al mantenimiento del funcionamiento básico del subsector y de sus diversos Institutos, Facultades y demás organismos, pero la parte más importante del mismo estará constituida por los diversos convenios que se hayan efectuado para las labores de investigación y difusión.
Propuestas para la Educación Permanente
El principio básico orientador de la Educación Permanente es el siguiente; los avances en el conocimiento, la celeridad y multiplicidad de los mismos, requiere un proceso de adaptación y actualización permanentes, sin lo cual no pueden ser debidamente aprovechados por el conjunto de la sociedad y pueden convertirse en un elemento más de desigualdad social nacional e internacional. Para ello es absolutamente necesario coordinar la acción de todos los Sectores de la Educación y de los Medios de Comunicación y demás tecnologías actuales del Conocimiento La dirección de la Educación Permanente estará a cargo de un consejo directivo con representación del ministerio de Educación y de los tres sectores anteriormente mencionados o sea de educación básica, profesional y superior- El subsector de Educación Permanente deberá disponer de los recursos humanos y materiales que le permitan llegar masivamente a toda la población del país y que se constituirá en un centro, instituto o consejo de jurisdicción nacional y que contará con la infraestructura técnica y administrativa que le permita cumplir sus cometidos. En tal sentido deberá contar con un canal abierto de televisión, sitio de Internet y convergencia de todos los medios técnicos disponibles a fin de poder cumplir satisfactoriamente sus cometidos. El subsector de Educación Permanente directamente o a través de los demás subsectores educativos (básico, profesional y superior) elaborará productos para la difusión masiva de conocimientos, con fines formativos e informativos, en estilo dinámico y actualizado permanentemente Dichos productos serán difundidos por sus propios medios masivos de comunicación y/o por los medios privados nacionales o del extranjero y podrán ser de carácter general tanto como de interés sectorial o particular, dirigidos al público en general o a públicos específicos según las circunstancias. El o los institutos de educación permanente deberán estar capacitados y en condiciones de atender demandas de organizaciones, agrupamiento o incluso individuos interesados en cualquier requerimiento de naturaleza educativa y podrá atender directamente dichas solicitudes o canalizarlas hacia el subsector que corresponda El subsistema de Educación Permanente hará también estudios sistemáticos que permitan detectar problemas o necesidades de tipo educativo y hará un completo informe anual evaluativo del sistema educativo uruguayo, con análisis de situación, señalamiento de problemas y propuestas, sugerencias o recomendaciones, sobre las cuales los demás subsectores deberán expedirse en plazos perentorios según el caso. El consejo de educación Superior podrá disponer también la realización de campañas masivas de divulgación a través de todos los medios masivos de comunicación públicos y privados en temas que se consideren de actualidad e interés nacional como pueden ser, por ejemplo, las de salud o educación comunitaria.
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