[ Principal ] [ opiniones ] [ notas del día ] [ correo ] [ noticias ] [ datos ] [ foro ] [ proyecto ]

http://www.chasque.net/burcen/estado.htm

TRANSFORMANDO    AL   ESTADO

El tema de la “reforma del Estado” está instalado firmemente en nuestro país, al igual que en toda  América Latina, desde hace por los menos tres décadas y ha estado asociado fuertemente a los cambios impulsados por las tendencias neoliberales dominantes.

Hubo una llamada “primera generación” de tales reformas que consistía básicamente en privatizar todos los servicios y empresas estatales en el mayor grado posible. Luego viene una  “segunda generación” de reformas del Estado donde se trata de que el Estado mantenga su poder de regulación y articulación de ciertos servicios pero tercerice su administración.  En ambos casos la fundamentación teórica se basa en el postulado ideológico del aumento de la eficiencia y la disminución de los costos.

Estos cambios hicieron y hacen estragos en todos los países pobres. En nuestro país la referida “primera generación” tuvo un frenazo importante con el plebiscito de 1992, pero igualmente mucho se implementó especialmente por el procedimiento de desmantelar, desregular y descuidar servicios vitales tales como los de educación y salud.

Las fuerzas progresistas del Uruguay (y las demás de América Latina)  llegan al gobierno en la cresta de esta ola que  aumentó las desigualdades sociales y la inestabilidad en nuestra región, pero obviamente con el compromiso de cambiar esta situación.

Ahora bien, el Estado como institución o conjunto de instituciones, es el instrumento que permite implementar las diferentes políticas en todos los órdenes. Tal como actualmente se constituye y actúa  es funcional a los intereses del "estatus quo" que defienden los gobiernos conservadores.

Por consiguiente se trata de transformarlo, de cambiarlo pero en un sentido completamente diferente y hasta opuesto al de las dos “generaciones” anteriormente referidas.  Ese es el desafío de los gobiernos progresistas y del uruguayo en particular. De ahí que se justifica plenamente su planteo y su tratamiento actual.

El programa del Frente Amplio tenía en este aspecto un conjunto de enunciados y principios generales entre los cuales nos parece oportuno mencionar

ü      “Asumir el liderazgo  tomando conciencia de la estrecha relación entre reformar el Estado y democratizar la sociedad”

ü      “Transformar al Estado en una poderosa palanca de desarrollo nacional, a la vez que creador de las condiciones para que éste beneficie al conjunto de la sociedad”

ü      “Contribuir a resolver las cada vez más graves desigualdades sociales existentes y asumir presencia activa y directa en las áreas estratégicas de la economía”

ü      “Avanzar hacia una democracia auténtica, con mejoras radicales en la  transparencia y permeabilidad, instrumentando la participación amplia y genuina de la ciudadanía en las decisiones y en el control”

ü      “Erradicar las prácticas clientelísticas  y  cualquier forma de corrupción, de fraude y de abuso de funciones”

ü      “La participación de los diferentes actores sociales en el proceso de búsqueda de acuerdos, asegura el involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones”

En momentos que escribimos estas líneas, se desconoce todavía el contenido concreto  de la propuesta del “reforma del Estado” que planteará el gobierno y  la metodología que se  empleará para su implementación. Sólo tenemos algunos indicios muy genéricos y algo confusos al respecto.

Por ejemplo el presidente habló de “la madre de todas las reformas”; una expresión muy poco feliz porque no puede ser eso en ningún sentido. Si se quiso decir que esta reforma es anterior y condiciona a las demás, no es correcto puesto que no podemos esperar a reformar todo el Estado para recién pensar en cambiar nuestros sistemas de educación, de salud, impositivo, de seguridad social, nuestro sistema financiero o nuestra política de apoyo al sector productivo y de creación de fuentes de trabajo. En el mejor de los casos, los cambios en la estructura y funcionamiento del Estado se deberán realizar conjuntamente con los urgentísimos cambios  que hemos mencionado. Tampoco se entiende la expresión si nos queremos referir a que es la más importante de todas las reformas. De hecho es principalmente instrumental mientas que las otras son de un  contenido económico y social vitales para nuestro pueblo.

Debe quedar absolutamente claro de entrada que la transformación del Estado no será un acto espectacular, ni una ley fundamental, ni una reforma constitucional, sino un conjunto muy grande, persistente y creciente,  de acciones, resoluciones, normas, procedimientos, decretos y también leyes. Aunque la mayoría de los cambios que se requieren se pueden y deben realizar por la vía administrativa y no por la vía legislativa.

Sin embargo es evidente que las grandes reformas sociales y económicas que el país necesita indispensablemente deberán ir acompañadas por las correspondientes reformas administrativas. No se condicionan mutuamente sino que se relacionan necesariamente.

Nos permitimos opinar sobre los principales cambios que habría que realizar en tres aspectos:

a)      el aspecto personal, o sea en lo relacionado con los trabajadores del Estado

b)      el aspecto material, o sea lo vinculado al equipamiento, instalaciones e insumos básicos para el funcionamiento estatal.

c)      el aspecto institucional,  consistente en la organización y funcionamiento de los distintos organismos  que componen el Estado.

En el aspecto personal

Lo primero que debemos tener en cuenta es la situación y características que presenta el funcionariado público en su conjunto.

Entre las debilidades anotamos que la casi totalidad ha llegado al cargo por razones de cuota dentro del reparto político tradicional y no por  sus condiciones técnicas o personales. Y por otro lado la política seguida en los últimos 20 años de gobiernos de los blancos y colorados de “reducir el costo del Estado”  ha trabado el ingreso a presupuesto de nuevos funcionarios, envejeciendo la nómina por una parte y por otra auspiciando métodos espurios de ingreso tales como contratos de arrendamiento de obra, eventuales y becarios permanentes y similares.

  Por el contrario entre las fortalezas  debemos anotar que  la enorme mayoría de los funcionarios públicos  son personas honestas y muchos han demostrado   aptitudes destacadas y sobre todo una muy esforzada y aún sacrificada dedicación a la función pública.  Por otro lado han acumulado a lo largo de los años una experiencia valiosísima, que fue tradicionalmente menospreciada por los gobiernos conservadores pero  que podría (y debería)  ser aprovechada con muy buen resultado para el interés público.

Siendo así las cosas ¿qué medidas podrían aconsejarse para transformar al Estado en los aspectos relativos  sus funcionarios?  Nos atrevemos a sugerir algunos cambios sin la pretensión de que sean exhaustivos.

Ø      En cuanto a las remuneraciones  debería negociarse con la Central Sindical, con COFE y con los diversos sindicatos de los funcionarios públicos un nuevo sistema de remuneraciones que gradualmente tendiera a lograr las siguientes metas:

o       Equiparación de las remuneraciones de los funcionarios que desempeñan tareas similares. Ahora tenemos un sistema absurdo que discrimina, desalienta, crea privilegios irritantes y desigualdades aberrantes

o       Subir sustancialmente las retribuciones sumergidas de los sectores más vinculados con las necesidades populares y que son precisamente los más sumergidos como trabajadores de la salud, la educación, la seguridad pública.

Ø      Las compensaciones especiales que perciben los funcionarios por los más diversos e incluso absurdos conceptos, por fuera del salario básico, son el resultado de las políticas particularistas, mezquinas e irracionales que se han seguido a los largo de muchos años y constituyen  otro elemento distorsionante que debe ser corregido. Y a tal efecto se sugiere:

o       Incorporar las actuales al salario básico y eliminarlas para el futuro salvo para los casos bien específicos como por ejemplo; horas extras, dedicación total, productividad u otros pocos conceptos realmente relevantes y plenamente identificables

o       Por supuesto que esta cuestión que es de tremenda complejidad y casuística debe implementarse también con el acuerdo y buena voluntad de las organizaciones sindicales.

Ø      La capacitación  permanente y sistemática de todos los funcionarios es hoy una necesidad para todos los trabajadores, aunque fueran perfectamente competentes, y mucho más teniendo en cuenta las realidades históricas nuestras a las que antes nos referimos. Al respecto sugerimos:

o       Cursos obligatorios para todos los funcionarios según su categoría con programas de formación y actualización diseñados por expertos en el tema de acuerdo con las necesidades detectadas en las diversas Instituciones y
Servicios del Estado.

o       Promover e incluso premiar iniciativas que presenten los funcionarios individual o colectivamente que tiendan a mejorar la prestación de los servicios y que sean debidamente calificadas como beneficiosas para los usuarios, para la comunidad o para  la propia Institución.

Ø      La carrera funcional  debe ajustarse a normas claras, ampliamente conocidas y rigurosamente aplicadas y entre las mismas destacamos:

o       El ingreso debe ser en todos los casos por concurso o por sorteo (si no se requiere especialización) con la mayor transparencia y garantías para todos los participantes y para la opinión pública.

o       Los ascensos deben igualmente ser en todo los casos por concursos de oposición y méritos, para priorizar las capacidades y antecedentes de los funcionarios, aunque exista también algún puntaje menor para la antigüedad.

o       Habría que reducir la rigidez burocrática actual y facilitar  los movimientos de los funcionarios no solo en el sentido vertical (dentro de un mismo organismo) sino también en el sentido horizontal  (entre distintos organismos) e incluso admitir una categoría de funcionaros volantes que pudieran actuar en distintos Organismos según los requerimientos y las circunstancias.

o       La entrada y salida de la carrera funcional debería ser gradual permitiendo un ingreso transitorio como “aprendiz” o similar (siempre con las debidas calificaciones) y una salida también gradual en función de la edad con jubilación parcial hasta el retiro total, lo que facilitaría la renovación generacional de la plantilla.

En el aspecto  material

Que Uruguay ha quedado rezagado e incluso muy atrasado en todos los aspectos tecnológicos y particularmente en la administración pública es algo muy evidente, ampliamente reconocido y por cierto muy lamentable ya que  despierta una natural desconfianza e incluso animadversión hacia nuestra burocracia estatal.

Todavía existen en muchas oficinas y para muchos trámites, procedimientos arcaicos, tremendamente engorrosos, lentos, reiterativos, irracionales,  que son capaces que desquiciar al más pacífico de los usuarios.

También tenemos (y en muchas ocasiones desafortunadamente) las famosas “colas” que no son solamente virtuales sino también físicas y reales y que constituyen una afrenta y hasta podríamos decir de auténtica tortura para el ciudadano común.

A eso deberíamos agregar equipos inadecuados, instalaciones insuficientes, tremenda concentración normativa con una pulverización ejecutiva. Hay Ministerios y Poderes fragmentados en centenares de locales (muchas veces con altísimos alquileres)

En la época de la comunicación electrónica, de la información instantánea, de los sistemas convergentes, es denigrante que el Estado uruguayo en un país tan pequeño y comparativamente tan fácil de administrar, utilice procedimientos tan reñidos con las más elementales normas modernas de administración.

Y esto que decimos va desde el presupuesto y su forma de elaboración, hasta la atención al público en la ventanilla de la más remota oficina.

De paso digamos que todos estos cambios se pueden realizar perfectamente, en forma gradual, pero desde ya,  con recursos nacionales, sin necesidad de contratar costosas consultorías extranjeras que muy poco nuevo aportan y sí mucho dinero se llevan.

En este aspecto nos atrevemos a sugerir, también sin la pretensión de agotar el tema los siguientes cambios que nos parecen imprescindibles, con la advertencia de que algo se ha hecho en este aspecto con muy buen resultado pero falta mucho todavía.

Ø      La modernización del equipamiento  es un requisito primario y elemental sin el cual es imposible pensar en una gestión administrativa eficaz y eficiente.

o       En este aspecto el Estado, en sus diferentes Organismos, presenta diferencias aberrantes con algunas secciones o Instituciones que poseen equipos de última generación y hasta superabundantes (en general vinculados con sectores ubicados en la cúspide de la pirámide jerárquica o con disponibilidad de recursos propios), mientras que otros sectores u Organismos  deben utilizar todavía equipamientos arcaicos o con carencias o insuficiencias gravísimas (el Poder Judicial podría ser un ejemplo patético en este sentido)

o       Un buen servicio de actualización, adaptación y mantenimiento de los equipos es otra imperiosa necesidad para corregir las deficiencias que han provocado un desuso o mal uso de los mismos por largos años.

Ø      La  optimización  de las instalaciones, es otra imperiosa necesidad para corregir situaciones absurdas como las de Organismos  distribuidos en decenas de edificios en puntos muy distantes dentro de una misma ciudad, encareciendo y endenteciendo todos los procesos. Y esto puede lograrse por varias vías como por ejemplo:

o       Concentración de las diferentes Oficinas de un mismo Organismo en un edificio adecuado y funcional, solución que es válida  especialmente para la Capital

o       Utilización de un mismo edificio para sede de distintas Oficinas y Organismos, lo que es adecuado especialmente en las ciudades pequeñas. . (Aunque parezca mentira en el Interior todavía quedan reliquias de los intentos que al efecto se hicieron en las primeras décadas del siglo XX)

o       Y si hubiera que construir nuevas instalaciones por cierto que sería una inversión beneficiosa, no solamente por la mejora del servicio, sino también para la creación de fuentes de trabajo.

o       En tal sentido es para llorar la permanencia de obras públicas durante años (y hasta decenas de años) sin avances en la construcción y con desperdicio de recursos muy valiosos.

Ø      La racionalización de los trámites,  sin duda que contribuiría en forma sustancial y decisiva en la mejora de toda la administración pública, aumentando su productividad y brindando una mejor atención al usuario y al ciudadano en general.

o       Esto implica  simplificar y coordinar los procedimientos burocráticos evitando superposiciones , reiteraciones superfluas o riguideces irracionales.

o       También implica prever los períodos “pico” por razones de temporada o de vencimiento, reforzando los respectivos canales de atención al usuario.

o       Por supuesto que aquí juega un rol fundamental la utilización al máximo posible de las tecnologías informáticas modernas.

o       La descentralización, la desconcentración, la delegación de funciones, todo en un marco de adecuada planificación y participación, sin duda que facilitaría mucho este proceso de racionalización.

Ø      Servicios de comunicación e información, fácilmente disponibles, oportunos, fidedignos,  son vitales tanto en el aspecto interno de la administración estatal (para la vinculación entre distintos Organismos del mismo Estado) como para la relación de los mismos con la Comunidad y con la Ciudadanía. En  tal sentido todos los métodos son válidos, cada uno con sus características y alcances específicos. Tales como:

o       Bases de Datos relacionadas y  fácilmente accesibles desde distintos Organismos y desde el Público en general.

o       Utilización de los medios masivos de comunicación públicos y/o privados para trasmitir información oportunamente al público en general.

o       Información Institucional permanente, completa y actualizada, colocada en sitios interactivos, en la red de Internet.

o       Instalación de terminales de información, consulta y trámite en todos los barrios de la capital y localidades del Interior, para permitir el acceso a los Sitios Electrónicos del Estado también a los sectores sociales que carecen de los equipos necesarios para ello.

Ø      Auditorías sistemáticas y permanentes  deben ser un procedimiento absolutamente normal, con vistas a un mejoramiento constante de la administración pública, corrigiendo sus errores o incoherencias, y teniendo en cuenta no solamente los aspectos jurídicos  sino también los económicos, sociales y administrativos. Para ello es preciso:

o       Dotar al servicio de mayor autonomía y capacidad técnica por un lado y por otro de los recursos materiales y financieros necesarios.

o       Unificar los procedimientos y abarcar en su jurisdicción a todos los organismos del Estado, de la administración, central, descentralizada y departamental.

o       No es bueno que funcione “al grito de la tribuna”, sino en forma sistemática, metódica, con las máximas garantías ofreciendo y exigiendo la necesaria transparencia.

o       Debe entenderse bien que el cometido principal de la Auditoría no es incriminar a nadie, no tiene poder decisorio que afecte a la administración, sino que su función es asesorar indicando las posibles fallas y sus correctivos

En el aspecto institucional

Si uno lee el resumen que circuló en la sesión especial del Presidente con sus Ministros y asesores en Anchorena el mes de febrero pasado y si se escuchan las declaraciones de los principales responsables al respecto, parecería que el énfasis principal de la “reforma del Estado”  que proyecta el gobierno estaría centrado en este aspecto.

Por ejemplo, se insiste mucho en los objetivos de  la “descentralización”, en  “amigar al Estado con la ciudadanía”, en la “transparencia y la participación”

La reforma consistiría en una “modernización de la gestión pública y una reestructura organizativa y de los recursos humanos del Estado”

Pero no hay ningún desarrollo de la propuesta, solamente definiciones y enunciados muy generales sobre compromisos de gestión, presupuesto por resultados, gobierno electrónico, y sistema de concesiones de obra pública.

En síntesis parece ponerse en énfasis en los aspectos institucionales y jurídicos y no en los aspectos administrativos y sociales de la cuestión de la reforma del Estado.

Debemos recordar que un error parecido se cometió en el Gobierno Departamental de Montevideo con el programa de descentralización. Allí también desde el principio se priorizó el aspecto institucional (secretarios, Juntas Locales, Consejos Vecinales) donde la Fuerza Política era débil; en lugar de priorizar los  aspectos administrativos y sociales (descentralización y desconcentración efectiva de los servicios y funcionarios, aprovechamiento de las organizaciones sociales existentes) donde la Fuerza Política era fuerte.

Como consecuencia, luego de más de 15 años de implementación el proceso es todavía muy débil, pobre y dependiente, con participación popular decreciente, aunque la idea de la descentralización es tan buena que ya no es posible dar marcha atrás en el proceso sino procurar revitalizarla con métodos adecuados..

Algo parecido puede ocurrir con esta anunciada “Reforma del Estado”  por lo menos a juzgar por los elementos de desde la información disponible podemos vislumbrar.

En este contexto nos atrevemos a sugerir algunos cambios que nos parece merecerían entrar en el capítulo de las transformaciones institucionales del Estado.

Ø      La coordinación interinstitucional es una de los primeros cambios que hay que impulsar para corregir, aunque sea gradualmente, el colosal caos administrativo, resultado de décadas de actuación y crecimiento del Estado, no autónoma, sino anárquica y contradictoria, y que, además implica mayor costo, menor eficiencia y mayor frustración para los ciudadanos. Esto es válido tanto para la Administración Central en sí misma, como para la relación con los demás Poderes, Entes Autónomos y  Gobiernos Departamentales. Hay que reconocer que el actual gobierno con su mayoría absoluta y su control de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados ha avanzado mucho en el tema de la  coordinación interinstitucional  pero todavía falta mucho por hacer. Por ejemplo:

o       Hay cuestiones como la energía o las comunicaciones en el plano económico, o la salud y la educación en el plano social que están atendidas por gran diversidad de organismos y programas que requieren indispensablemente un gran esfuerzo de coordinación a fin de complementarse realmente y  mejorar los resultados.

o       Por otra  parte los temas más importantes como la atención a la pobreza o el apoyo al sector productivo para crear fuentes de trabajo, o la propia reforma del Estado, o el comercio externo del país, requieren un enfoque combinado de varios Ministerios y sus respectivas dependencias que es muy difícil lograr con la irracional distribución de funciones de la actualidad fruto de antecedentes históricos muy relacionados con los problemas internos de los Partidos Tradicionales de otra época.

o       En tal sentido nos parece que mucho contribuiría una reestructura Ministerial como la que proponemos en este mismo sitio (ver) que impondrían forzosamente la coordinación, evitando por un lado la dispersión actual de funciones y por otra parte la concentración de algunas en perjuicio de otras. Actualmente no existe el adecuado equilibrio entre las políticas sociales, políticas económicas, políticas administrativas y políticas internacionales  y esta situación hace imposible la aplicación de verdaderos cambios progresistas.

Ø     La planificación sistemática, a todos los niveles con sus correlatos de implementación, control y evaluación es también un cambio absolutamente necesario para corregir el caos institucional actual.  Cuando en la década del 60, fundamentalmente a raíz del impulso “desarrollista” de la CEPAL  se puso de moda la planificación, entonces se buscó como un lujo incorporar a la Constitución de la República un híbrido llamado “Oficina de Planeamiento y Presupuesto” muy confuso en sus competencias y objetivos y que de hecho en estos cuarenta años que ya llevamos no ha logrado introducir la metodología de la planificación real en el Estado Uruguayo. Apenas ha sido un engranaje más del enfoque economicista que postulan las teorías dominantes provenientes de los países ricos. Al respecto observamos:

o       De hecho y desde su creación, con más o menos matices, la Oficina solamente se ocupó de “presupuesto” y prácticamente nada de “planificación”. Incluso cuando se incorporaba la terminología de la planificación en los presupuestos, en la práctica consistía simplemente en adoptar el vocabulario sin ningún cambio administrativo auténtico.. Se continuaba con el mismo esquema de unidades ejecutoras anteriormente existentes, con algunas creaciones o supresiones, pero sin ningún cambio sustancial. Lo vigente sigue siendo el viejo planillado y lo demás en el mejor de los casos es solo bonita literatura.

o       Por otra parte al colocársela directamente bajo la Presidencia, como si  fuera un Ministerio pero sin darle ese estatus, se aprovechó para adjudicarle cualquier programa sobre los más diversos tópicos, siempre que vinieran con apoyo de financiación externa, con lo que de hecho solamente se buscaba un manejo más directo y discrecional de los fondos públicos.

o       La Planificación tiene un aspecto formal (que es el que a veces se ha tenido en cuenta) pero el aspecto más importante no es ese sino el de los contenidos. Y éste último depende exclusivamente de decisiones políticas que deben adoptarse a los máximos niveles gubernamentales y no exclusivamente a niveles técnicos secundarios.

o       Una Planificación auténtica debería permitir a toda la ciudadanía conocer y comprender y también participar en cuáles son las prioridades y los grandes lineamientos del gobierno: Por ejemplo, cómo se va a encarar el problema de la pobreza, o el apoyo al sector productivo para crear empleo, o la  transformación del Estado o la inserción regional e internacional del País. Si eso no está claro no hay planificación bajo ningún tipo de gobierno y mucho menos bajo un gobierno de signo progresista.

Ø     La descentralización de la administración pública  es un postulado muy reclamado desde diferentes sectores de nuestra sociedad y desde hace mucho tiempo. Los últimos anuncios del actual gobierno parecen encaminarse a dar gran importancia a este aspecto, lo que coincidiría con lo realizado por el actual presidente a nivel del Gobierno de Montevideo. Las normas incluidas en la Constitución tanto desde principios de siglo con la creación de los “entes autónomos”  como desde las últimas reformas  con los cometidos que al respecto se le adjudicaron a la OPP no han servido para mucho y muy poco se ha avanzado en este campo a nivel nacional. Si se quiere aumentar la eficiencia y hacer posible una auténtica participación popular  es imperioso dar un gran impulso a la descentralización en todos los planos: políticos, económicos y administrativos.

o       En el plano político es necesario saber delegar funciones y dejar para las jerarquías máximas solamente las decisiones realmente más relevantes y las demás distribuirlas racionalmente  con el debido control y evaluación responsable. Actualmente hay un exceso de tareas menores a cargo por ejemplo de los Ministros, que les quita tiempo para el estudio y monitoreo permanente y por consiguiente para adoptar las decisiones que importan en tiempos oportunos y sobre todo para poder supervisar realmente la gestión administrativa a su cargo y orientar las propuestas de innovaciones y de cambios. En este aspecto me permito insistir en que la mayoría de estos cambios pueden realizarse sin necesidad de nuevas leyes; lo que hace falta realmente es voluntad política para desconcentrar realmente el poder. Funcionan todavía  las anteojeras que permiten que cada uno vea exclusiva o casi exclusivamente su “propia chacra” sin visión de conjunto.

o       En el plano económico, la descentralización no debe consistir  en la facultad de autofinanciarse o de crear tributos, sino en la de poder administrar los rubros y programas respectivos con suficiente autonomía.  Lo que ocurre actualmente con la llamada autonomía financiera de los Gobiernos Departamentales es muy significativo; pueden gravar materias que son típicamente nacionales (ejemplo vehículos, la llamada “guerra de las patentes” es algo realmente ridículo). Por otra parte pueden gravar la tierra de habitación (urbana) lo que también puede hacer el gobierno nacional. Y en definitiva viven de los subsidios y contribuciones del gobierno nacional. Es una autonomía absolutamente falsa e incoherente. Por otra parte el Poder Legislativo tiene autonomía para su presupuesto de gastos (contribuyendo así a la desigualdades distributivas) pero no lo tiene el Poder Judicial lo que origina incomprensibles carencias para amparar los derechos ciudadanos.

o       En el plano administrativo es donde más evidente e indiscutible parece la necesidad de descentralización. Y esto no es solamente válido para la Administración central  nucleada en los Ministerios dependientes del Poder Ejecutivo, sino también en los Gobiernos Departamentales, en los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, incluso en los organismos del  famoso artículo 220 de la Constitución, como son  la ANEP y  la UDELAR. En los Entes industriales y comerciales se ha avanzado más en este aspecto, pero también debe aumentarse la descentralización. Sobre todo si entendemos que la descentralización no consiste en crear una selva de “gerencias”  sino en organizar racionalmente y con criterio científico y técnicas modernas la administración pública. Todavía quedan aberraciones tales como un día para sacar número, otro día para fijar fecha, otro para el trámite, otro para el resultado y así al infinito. Todavía quedan una parte del trámite en esta oficina, otra en aquella otra oficina en otro barrio o incluso en otra localidad y así sucesivamente, como resultado de la forma caótica, coyuntural y no planificada que ha sido la historia de nuestra burocracia pública.

Actualización al  13/07/07

Con fecha 5 de julio de 2007  el  Poder Ejecutivo ha presentado públicamente un borrador de proyecto de “Descentralización”  que sin duda merece nuestra atención...

Previamente debe tenerse presente que es un borrador, que será consultado con todo el espectro político y que por tanto puede sufrir modificaciones. Asimismo debe recordarse que el Poder Ejecutivo ha reiterado que atribuye a esta iniciativa una primerísima importancia.

En resumen el contenido del proyecto se puede sintetizar en esta forma: denomina como “Municipios” a los gobiernos locales, que serían electivos en localidades mayores de 2.500 habitantes y no electivos en las menores; fija las competencias y formas de integración de dichos órganos; establece que se podrá acordar con el Poder Ejecutivo Nacional y con los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados la organización y prestación de servicios; se fijan también, sin innovar al respecto,  las opciones de recursos administrativos, políticos  y financieros para el sistema.

Nuestros primeros comentarios sobre la iniciativa serían los siguientes:

1.      La idea de “descentralización” responde a una necesidad evidente de nuestro país a todos los niveles (político, económico, social, administrativo) y una vez que se introduce, no hay marcha atrás posible por más defectuosa que sea la instrumentación.

2.      Existen en nuestro país tres niveles de gobierno, a saber: nacional, departamental y local. A este último se le denominará “Municipio” con lo que se crea innecesariamente una ambigüedad con respecto a la “materia municipal” a la que se refiere la doctrina y la legislación y que sería tanto del “gobierno departamental” como del “Municipio”. Hubiera sido mucho más sencillo y lógico denominarlos simplemente como lo que son o sea “gobiernos locales”

3.      La circunscripción de cada “Municipio”  es algo confusa porque no se sabe si comprende o no, total o parcialmente, a las zonas rurales. Por otro lado parece que se la quiere hacer coincidir con la “jurisdicción electoral”; con lo cual podría ocurrir que hubiera jurisdicciones electorales sin ningún “Municipio” o al revés jurisdicciones electorales con varios “Municipios”  salvo que se modifiquen las actuales jurisdicciones electorales.

4.      Se avanza en la fijación de las competencias de estos “Municipios” y eso es importante aunque debe advertirse que no hay cambios sustanciales con lo que establece al respecto la vigente  y vieja “ley orgánica municipal” de 1935.

5.      Actualmente a estos "Municipios" se les denomina Juntas Locales y hay Autónomas, Electivas y no Electivas. Ahora serían electivas las correspondientes a localidades de más de 2.500 habitantes y no electivas (designadas por el Intendente con acuerdo de la Junta Departamental) las de localidades menores de 2.500 habitantes. La designación de estos órganos por el Cuerpo Electoral es un avance muy importante que corrige el absurdo actual. Lo que no se justifica es que las localidades menores de 2.500 habitantes no sean también electivas.

6.      En cuanto a los recursos administrativos contra resoluciones de estos órganos de gobierno local se reiteran las normas constitucionales vigentes al respecto. En cuanto a los recursos de plebiscito  (iniciativa o referéndum) tampoco hay cambios. Se mantiene la posibilidad de iniciativa popular que ya existe a nivel local y la de referéndum que sólo existe a nivel departamental.

7.      En resumen: se somete a la consideración pública muy democráticamente una muy buena idea (la descentralización)  pero muy pobremente instrumentada. Se comete el mismo error de la experiencia del gobierno de Montevideo a la que ya nos referimos anteriormente: priorizar los aspectos institucionales y jurídicos, en lugar de priorizar los aspectos administrativos y sociales, que es donde realmente se pueden y se deben dar los cambios, para evitar que la cuestión quede en un "progreso manuscrito".

8.      Para descentralizar en este país (y ello es absolutamente necesario)  no son tanto leyes que se necesitan sino más bien  voluntad política y acciones administrativas concretas  Piénsese qué formidable cambio habría en el Uruguay si descentralizáramos efectivamente servicios tan vitales como los de salud, educación, información y seguridad social  (actualmente terriblemente centralizados) Sería la única forma de poner realmente la satisfacción de esas necesidades  al alcance de los que más la necesitan con amplia participación de los usuarios de las mismas. ¡Qué bueno y qué fácil sería  si hubiera conciencia y voluntad política de hacerlo!

Ø     Al  llamado “gobierno electrónico”  también debemos referirnos, porque se lo menciona mucho y parece insinuarse que sería una parte importante de la “reforma del Estado” que promoverá el Gobierno. En primer lugar aunque el término ha sido puesto de moda por las teorías que vienen de los países ricos, no nos gusta porque no corresponde a ninguna realidad social ni política. Se trata solamente de un instrumento de administración, de gestión, de información, muy importante eso sí y que debería ser aprovechado intensamente por sus múltiples posibilidades. Pero así como no tendría sentido hablar de “gobierno papel”  cuando se introdujo el uso del papel, ni de  “gobierno máquina” cuando se introdujeron las máquinas de oficina, tampoco tiene sentido hablar ahora de “gobierno electrónico”. Se trata simplemente de una novelería. El gobierno será siempre una cuestión política, de poder social ejercido por seres humanos para seres humanos. Por tanto de lo que se trata es de aprovechar sensata y  racionalmente  los instrumentos que nos proporciona el desarrollo de la técnica electrónica contemporánea. Lo nuevo, en sí mismo y en cuanto tal, no es ni revolucionario ni reaccionario; depende del uso que le demos. En tal sentido apuntamos:

o       En primer lugar tratemos de evitar ciertos errores muy frecuentes y peligrosos en los que suele caerse y que son, entre otros: a) ignorar la existencia de formidables herramientas electrónicas que permiten mejorar notablemente la administración tanto pública como privada, b) aislarla y utilizar la tecnología solamente en ciertos sectores privilegiados o jerárquicos de la Administración desperdiciando sus enormes posibilidades;  y c) idolatrarla y convertirla en un fetiche  al que se le atribuyen poderes mágicos y omnímodos.

o       En segundo lugar debe intensificarse y extenderse el uso de los instrumentos electrónicos, en forma gradual, creciente, sistemático, coordinado y planificado, abarcando todos los sectores de la administración pública centralizada y descentralizada, coordinando y relacionando todos los datos disponibles y todos los resultados posibles.

o       En tercer lugar  debemos tener claro que la utilización en esa forma de los instrumentos electrónicos actuales nos permitirá notables mejoras en la administración pública especialmente en lo relativo a relacionamiento interno dentro mismo del Estado, información al público actualizada y transparente, creación de nuevas herramientas administrativas para la gestión y de nuevos servicios y programas para los usuarios y obligará necesariamente a cambios en la estructura organizativa del Estado y permitirá  una trazabilidad de la tramitación y de toda la gestión pública.

o       Las técnicas a utilizar son innumerables tales como correo electrónico, foros y chats, listas de distribución, encuestas, acciones interactivas, registros, expedientes, formularios, transacciones,  pagos, sitios y portales, mesa de servicios y hasta la firma y el voto electrónico. No hay que tenerle miedo a ninguno de esos instrumentos aunque ellos impliquen vencer inveterados prejuicios burocráticos tales como la “cultura del secreto”, la “compartimentación institucional”, y la “opacidad burocrática”.

o       Pero atendiendo siempre a la realidad social y así como hay una abismal “brecha digital” entre los países ricos y los países pobres, también existe una similar brecha a la interna de la sociedad nacional. Por tanto no se trata de facilitar los trámites a los que tienen una computadora, sino permitir el acceso de toda la ciudadanía a los servicios administrativas estatales  desde el hogar, desde la propia Oficina pública, y desde lugares públicos o sociales, tales como “quioscos electrónicos”  que deberían existir en todos los barrios y localidades por más segregados que estuvieren.

o       Finalmente apuntamos que estos cambios requerirán importante inversión en equipamiento, investigación y personal, que se debe arriesgar sin temor porque el resultado será ampliamente favorable para nuestra democracia, políticamente porque mejorará la participación popular en la administración y en el gobierno, económicamente porque debería permitir creación de fuentes de trabajo si se opta por el uso del software libre (no propietario) y aplicaciones de creación nacional;  y socialmente porque permitiría contribuir a disminuir las diferencias sociales intolerables que existen en nuestra Sociedad.

5 de abril de 2007.-